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成本預算績效管理是圍繞成本預算的績效目標進行控制和評價等開展的績效管理活動，以“降本增效”和“優(yōu)化管理”為目標，通過對項目的績效目標、業(yè)務流程和成本效益開展系統(tǒng)性綜合分析，用以推進公共服務標準、成本定額標準、財政支出標準協(xié)調(diào)統(tǒng)一。2024年，成本預算績效管理改革在上海全面推開。
華融集團自2023年作為上海市成本預算績效試點項目承擔單位以來，已承擔了一些項目的成本預算績效分析工作，示例如下：
通過對各項建設工程和運維類項目的成本績效開展調(diào)研分析，明確該類項目的實施范圍和服務事項，形成績效基線和成本基線，支撐形成公共服務標準和財政支出標準。
本期就項目成本預算績效分析工作實務中績效基線設定情況進行探討和解析。
一、績效基線釋義
基線釋義為起始標準或工作標準，在成本績效管理工作中可以分為績效基線和成本基線。本次主要結(jié)合成本預算績效分析工作實務，闡述績效基線設定的思路與做法。
（一）績效基線
1.績效基線指當前既定的成本前提下，項目具體實施后應達到的產(chǎn)出和效益水平。
績效基線的確定大致如如下：
通過多層次對比，確定合理的績效基線，明確公共服務標準。
2.績效基線的標桿值是用來參照和比較當前項目具體內(nèi)容實際實施水平的基準。
（二）績效目標與績效基線的關(guān)系
1.績效目標是績效管理的基礎，是根據(jù)項目實施內(nèi)容進行分解和歸納后的具體、可衡量目標，通常以指標的目標值來反映項目預期達到的成果和效益，是開展績效評價和分析等的基礎和依據(jù)。
在成本績效分析工作中根據(jù)項目任務的實際完成情況，并參考歷年績效目標實現(xiàn)情況、行業(yè)規(guī)范、技術(shù)標準等來反映項目績效產(chǎn)出、效益、滿意度等指標的績效水平，為后續(xù)績效基線分析作參考。
2.績效基線的設定依托績效目標，參照績效目標表的項目實施內(nèi)容實際產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量和時效水平，梳理出與項目成本具有關(guān)聯(lián)的具體績效指標。
采用因素分析和多層次比較等方法，分析項目的規(guī)劃目標、地區(qū)發(fā)展政策、實施需求、財力許可等因素，以經(jīng)濟性、合理性和結(jié)果應用為原則，確定應達到的標準水平，形成其績效基線。
#實際項目預算管理工作中二者關(guān)系#
二、案例研究績效基線設定與分析
（一）案例一“某信息化系統(tǒng)運維項目成本預算績效分析”
1.項目介紹：以信息化運維項目為例，該項目主要用于支撐政府管理、城市運行和公共服務的信息系統(tǒng)實際運行維護需求，保障系統(tǒng)穩(wěn)定運行，確保網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)安全。
2.該類項目績效基線設定過程。
每個績效指標的績效基線按照既定條件下成本最優(yōu)原則予以分析，綜合考慮歷史數(shù)據(jù)的平均值、最優(yōu)值和國家標準、行業(yè)標準規(guī)定來擬定，確?？冃Щ€合理且可比。
（二）案例二“某水利建設工程成本預算績效分析項目”
1.項目介紹：該工程主要通過實施河道整治、口門控制建筑物、橋梁、景觀提升、生態(tài)修復、配套建設等工程，打造河湖聯(lián)通生態(tài)景觀游線體系。
2.該類項目績效基線設定過程。
該項目從全成本角度對工程投資成本、產(chǎn)出和效益進行比較分析，明確績效基線。
（1）根據(jù)建設目標和內(nèi)容，形成項目具體績效目標表。針對包含多種分項工程的建設項目，主要通過分解實施內(nèi)容和技術(shù)標準，形成各類工程的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時效和效益目標。分析過程中依據(jù)工程建設目標和施工過程中的實際情況來設定各項績效指標的完成值。
（2）比選論證設計方案，開展績效基線分析。進一步深入分析單個工程的實施方案和建造工藝、具體工程內(nèi)容、單個工程各類結(jié)構(gòu)方案。
通過方案比選確定符合工程建設要求的最低成本設計方案，梳理工程任務和規(guī)模，分析每項工程的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量和時效的績效基線，對具有明確的參考標準規(guī)范的基線確定為公共服務標準。
三、績效基線分析工作重點與難點探析
（一）績效基線分析重點
一是明確績效目標是基礎，為整個分析工作指引方向，確保全面涵蓋項目各方面的預期成果。
在績效目標設定與分解上，無論是信息化運維項目還是水利建設工程，都需要依據(jù)項目自身的建設或運維內(nèi)容來設定清晰、合理且可衡量的績效目標。對于復雜項目，要將目標進一步分解為具體的子目標和指標，示例如下：
二是多維度標準的結(jié)合能讓績效基線既符合宏觀規(guī)范，又契合項目自身特性，保證其科學性和合理性。
在各類標準依據(jù)與融合上：
1.充分參考國家標準、行業(yè)標準以及地方相關(guān)要求等外部標準；
2.同時結(jié)合項目的歷史數(shù)據(jù)和實際情況。
在上述兩個案例中，都需要把這些不同來源的信息融合起來，確定績效基線，確保基線既能符合宏觀層面的規(guī)范，又能貼合項目的特定情境，使績效分析具有科學性和合理性。
三是全面分析方案與成本效益，確定成本最優(yōu)績效基線，實現(xiàn)資源有效配置和績效最大化。
1.在全流程全成本分析上
2.在方案比選與優(yōu)化上
（二）績效基線分析難點
一是在數(shù)據(jù)與信息處理方面，如何開展數(shù)據(jù)收集與高質(zhì)量分析。
1.數(shù)據(jù)來源廣泛且分散：信息化運維項目數(shù)據(jù)散布于不同系統(tǒng)和部門；水利建設工程涉及多個專業(yè)領域和建設階段，全面準確收集數(shù)據(jù)極具挑戰(zhàn)性。
2.數(shù)據(jù)質(zhì)量把控不容樂觀：數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，需要篩選甄別有效數(shù)據(jù)用于分析；要對不同類型、來源的數(shù)據(jù)整合和標準化，以保障數(shù)據(jù)可比性。
二是在各類標準融合上，如何將國家標準、行業(yè)標準與項目自身特殊標準相融合。
不同項目所處環(huán)境和自身需求不同，需要將通用標準與項目所在領域的本地標準、歷史標準等有機結(jié)合：
1.信息化運維項目：要將通用的系統(tǒng)運維標準與本市相關(guān)領域特殊要求相適配
2.水利建設工程要在遵循水利工程建設標準的同時，考慮當?shù)厣鷳B(tài)景觀建設相關(guān)的特殊標準。
三是績效與成本平衡至關(guān)重要。
1.需兼顧成本控制與績效水平保障。
（1）信息化運維項目：要平衡系統(tǒng)性能與運維成本；
（2）水利建設工程：在方案比選時要綜合考慮多種成本與績效產(chǎn)出關(guān)系，這需要專業(yè)分析和豐富經(jīng)驗。
2.項目存在多個目標。水利建設工程的多種功能目標、信息化運維項目的多種服務目標，它們相互制約或促進，在績效基線分析中要協(xié)調(diào)好這些目標來確定合理基線。
四是環(huán)境與社會影響量化難度大。
水利建設工程對生態(tài)環(huán)境、信息化運維項目對社會服務的影響難以量化，缺乏統(tǒng)一準確的量化方法和指標體系，易導致在確定績效基線時對這些因素考慮失準。
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咨詢事業(yè)部簡介：
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